节能减排：用行政铁腕算社会经济大账
发布时间: 2008-03-28 00:00 查看: 2300次
联合国气候变化大会近日在印度尼西亚巴厘岛开幕。有意思的是，中国作为全球最大的发展中国家、一个负责任的大国，在本次会议前夕刚刚发布节能减排统计监测及考核实施方案和办法。此举不仅会打开节能减排工作的全新局面，而且将对中国经济的发展方向，特别是对地方经济的发展方向有重大影响，为经济又好又快发展指明路径。
联合国气候变化大会12月3日在印度尼西亚巴厘岛开幕。这次大会能否为遏制温室气体排放、应对全球气候变化问题拿出更有成效、更有实质性内容的措施，成为人们关注的焦点。
有意思的是，中国作为全球最大的发展中国家、一个负责任的大国，在本次会议前夕，刚刚发布由中国国家发改委、国家环保总局和国家统计局三部门制订的节能减排统计监测及考核实施方案和办法。
本次出台的节能减排实施方案与办法，最引人注目之处在于，如果节能减排未通过考核，地方政府和重要企业的领导将面临问责和“一票否决”。也就是说国家动用了最严厉的行政手段，对节能减排工作给予了最为直接和有力的刚性支持。
大家知道，中国是一个经济正在转轨、社会正在转型的国家。社会经济生活中，行政的力量和主导性是非常强的。国家出台针对地方政府和重要企业领导业绩考核的强有力措施，来推进节能减排工作，不仅会打开节能减排工作的全新局面，有利于营造一个环境友好型社会，而且将对中国经济的发展方向，特别是对地方经济的发展方向有重大影响，为经济又好又快发展指明路径。
节能减排：最有力的行政措施后面有一笔经济大账
要理解这一点，我们还需看看有关官员是怎么说的。根据国家发改委副主任解振华的解释，在节能减排问题上，所谓“一票否决”，主要体现在以下三方面：
一是没有完成年度节能目标的省或者企业，将被视为没有完成节能任务。
二是节能考核的情况和最后的结果，将转给干部主管部门和各级国资委，把它作为政府及其主要领导人政绩考核的重要内容之一，以及国有企业业绩考核的重要内容之一。
三是对没有完成任务的地方政府和重点企业的领导人，要取消当年评先选优的资格，同时对这个地区和企业要上的高耗能项目，或者是污染比较大的项目，要停止审批。
从上述内容来看，再联系到近两年我国颁布和出台的一系列有关节能减排和环境保护的政策、法规和措施，毫无疑问，节能减排不再简单是一个环保问题，也不简单是一个经济问题，而是一个政治问题。
政治问题当然得用政治的方式来处理，这就是突出行政的主导作用，将节能减排完成情况与地方领导的政绩和国有企业领导人的业绩挂起钩来。
为什么要强调行政手段在节能减排中的突出作用呢？可以从以下两方面来分析。
首先，中国经济是政府主导的经济，至少在可预见的将来，这一点还不会根本改变。政府主导经济发展的特点是，表面上看起来政府不是市场的主体，但是，由于政府过深地卷入经济活动中，使得政府事实上成了企业和个人之外的又一个市场主体。
但比起企业来，政府由于存在自上而下的垂直层级关系，当市场缺乏必要的经济手段使节能减排成为企业自身发展的内在要求，从而导致企业不愿主动和积极地去承担减排责任时，政府可以通过问责制和层层动员，并利用手中掌握的资源，从上到下在短时间内迅速将任务贯彻落实。这是政府主导体制的一个独特“优势”。
其次，从节能减排的实际情况来看，产业结构趋于重型化的格局近几年没有改变，钢铁、有色、电力、石油石化、建材、化工等高耗能行业增加值同比都加快增长，淘汰落后产能工作进展缓慢，难度加大。
虽然最新统计显示，我国今年１―９月单位GDP能耗数据较上年同期下降３％，今年主要污染物二氧化硫和ＣＯＤ（化学需氧量）的排放总量也会比2006年实现“双下降”，但离“十一五”期间每年降低4%的目标还有不少的差距。
特别是，考虑到去年这两个指标都没完成，在余下的三年里，要扭转这一格局，如期实现“十一五”规划中单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的节能减排目标，难度相当大。
因此，在中国当前的情形下，必须强化政府的责任，加紧建立科学、统一的节能降耗和污染减排统计指标体系、监测体系和考核体系，对领导干部实行严格的问责制。
不过，由于节能减排主要是政府部门通过行政指令向企业下达减排指标来进行，这种方式虽然在特殊情况下会收到立竿见影的效果，但也会产生诸多副作用，使得企业被动执行政府的指令。
因此，当政府的高压态势稍有松懈，或者政府被企业收买了，企业就不会很好地去执行政府的节能减排指令，或者在执行中大打折扣。
节能减排：需注意在宏观政策与市场手段之间寻找着力点
尽管政府在节能减排中负有重要责任，但从长远来看，要想节能减排真正有效，还必须使企业自觉担负起节能减排、保护环境的社会责任。政府引导企业的方式，是把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手，作为宏观调控的重点任务。
近五年来，随着中国经济的高速增长和规模的迅速扩张，能源、水、土地和其他重要资源的需求也在急剧增长。当前资源和能源的约束比过去任何一个时候都强烈，这是中国实现可持续发展所面临的一大重要挑战。
所谓经济“又好又快”发展，体现在环保和资源上，就是降低人与自然的紧张关系，推进人与自然的协调，并由此推进人与人的和谐，走资源节约型、环境友好型的绿色发展之路。但从目前我国企业的资源和能源消耗状况看，粗放式和燃烧型的发展模式还占据主导地位。
所以，节能减排虽然在当前表现为政治问题，但它首先和主要的还是经济问题，其背后涉及的也都是实实在在的经济利益。
既然企业是节能减排的主体，作为以追求利润最大化为首要生存法则的企业，我们采取什么样的机制，促使其降低能耗，减少污染就显得至关紧要。在这方面，节能和减排还不一样。
从企业的生产成本考虑，电、水等能源是生产要素，直接进入产品的生产成本。而环境成本，企业则可以通过不达标排放，把这部分成本外部化。因此，在节能减排的过程中，企业其实是节能的“自觉主动”与减排治污的“消极被动”并存的。
这种节能降耗“舍得花钱”与减排治污的“小抠门”，也直接导致节能减排的动力与阻力并存。问题是，政府如何来平衡和解决这一矛盾？如果政府正面激励不足，节能减排有可能演变成“猫捉耗子”的游戏。
这是因为，节能减排事实上是一种微观技术效率指标。企业虽然基于利润考虑，自己会主动去节能，但前提是企业所需的能源价格足够高。如果企业能够很便宜地买到能源，它就不会有动力去节能。目前的现实是，我国的能源价格虽然相对过去提高了很多，但还是处在一个较低的水平上。所以，要实现政府宏观意义上的节能减排目标，就必须找到节能减排与宏观政策手段之间的联系，才能使宏观政策调控起到促进节能减排的效果。
从微观上看，能源利用的集约程度取决于能源的相对成本，当能源价格达到一定程度时，利用节能技术投入替代能源消费就变得在经济上具有合理性，能源消费效率就会提高，取得节能效果。
污染减排也一样，取决于污染排放的成本。当投资减少污染排放的成本比排放污染的成本更低时，企业就会选择适当的技术路线进行投资，减少污染物的排放。因此，节能减排可以通过征收能源消费税和污染排放税来实现。
也就是说，要真正使企业承担起节能减排的责任，必须充分发挥经济手段的功能，改革资源产权管理制度、资源定价制度和排污收费制度，消除不利于节约资源、削减污染负荷的制度性障碍。只有这样一种市场机制的作用才有可能使企业由被动的节能减排转向主动的节能减排。
再从产业上讲，影响到节能减排效率的有两个因素，一个因素是单位产品消耗的能源都要降低，这主要取决于此产品的生产技术和工艺过程，在企业内部可以完成。
另外一个因素则是结构问题，尽管每一种产品能耗可能都在降低，但如果高耗能、高污染产业比重在上升，也会大大抵消平均降耗水平。当前，我国进入了重化工业快速发展时期，由于重化工业在能源消耗方面的比重相对较高，这使得单位GDP没有下降反而上升了。
所以，除了用财税等政策激励企业进行技术改造以降低每一种产品的能耗外，也可以通过产业结构的调整和升级，促使企业去更加主动地节能减排。而后者正是政府的宏观调控任务，也只有政府才能做到。
同时，这也说明，节能减排给企业带来了大量的投资机会，主要体现在以下三方面：
一是对新建项目市场准入的严格控制、加快淘汰落后产能，这将给电力、钢铁、建材、电解铝、煤炭等行业带来机会，行业龙头企业将受益于行业集中度的提高及市场秩序的改善；
二是能源结构调整的加速推进，使各类可再生能源获得难得的发展机遇，相关领域的企业及设备生产商都将获得机会；
三是一些直接与节能减排相关的领域，如节能工程、污水处理、电厂二氧化硫治理等。
尤其值得一提的是，在碳减排方面，中国潜力极大。2006年全球碳减排交易规模已达300亿美元，中国占了近1/3份额。为此，外国投资者纷纷到中国购买减排指标。
世界银行最近一项研究表明，到2010年，中国碳减排交易市场将占到全球的45%，约合1亿吨到2亿吨二氧化碳当量的温室气体。目前，国际上碳交易主要有三种机制：CDM(清洁发展机制)、JI(联合履行)、ET(排放贸易)。
因此，研究、借鉴国际上的碳交易机制，探索在国内试行排放配额制、发展排放配额交易市场等，将能调整不同经济主体利益，有效落实环保和节能减排目标。
可以说，随着企业加快节能技术研发，以及国家产业结构调整力度的加大，节能减排的效果已初步显现出来，一个突出表现，就是经济增长的速度并未因此降低。
2006年来，虽然政府把节能减排作为重要的宏观调控目标，但并没有降低经济增长速度，相反，使经济增长进一步加快。这主要是因为新工艺、新技术的引进和开发，使得企业的技术效率、资源循环利用率和环境效率都大大上升，污染排放下降，而生产规模反而扩大。
此外，通过结构调整，在产能替代建设过程中，还形成对传统产业的大量新需求，拉动经济增长。
节能减排的号角已经吹响，但要真正使节能减排的行动落到实处，行政手段固然在某些时候可以唱主角，但根本而言，还是要改革不利于实行节能减排的制度，包括出台环境经济政策，以及制订完善的财税政策以解决地方在此问题上的与中央的博弈。当然，鉴于实现节能减排目标的关键之举——经济结构调整和科技创新，均非一朝一夕能够完成，我们也必须有足够的耐心打这场“攻坚战”。
■话题背景
国务院近日发出通知，将节能减排指标的完成情况作为考核地方政府领导干部政绩和国有企业负责人业绩的重要依据，并实行问责制和“一票否决”制。此举被视为确保实现“十一五”节能减排目标的重要基础和制度保障。
由国家发改委、环保总局、统计局三部门制订的节能减排实施方案和办法包括三部分内容：
一是《单位GDP能耗考核体系实施方案》，分别针对省级政府和千家重点耗能企业制定了量化的考核办法和具体的奖惩措施；
二是《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》和《单位GDP能耗监测体系实施方案》，要求建立健全以全面调查、抽样调查、重点调查等各种调查方法相结合的能源统计调查体系，对能耗指标的数据质量进行监测，确保各项能耗指标的真实、准确；
三是主要污染物总量减排统计、监测与考核三个办法，明确了化学需氧量和二氧化硫减排量的具体核算方法，排放量的监测方式以及对省级政府完成“十一五”减排目标情况的考核办法。
联合国气候变化大会12月3日在印度尼西亚巴厘岛开幕。这次大会能否为遏制温室气体排放、应对全球气候变化问题拿出更有成效、更有实质性内容的措施，成为人们关注的焦点。
有意思的是，中国作为全球最大的发展中国家、一个负责任的大国，在本次会议前夕，刚刚发布由中国国家发改委、国家环保总局和国家统计局三部门制订的节能减排统计监测及考核实施方案和办法。
本次出台的节能减排实施方案与办法，最引人注目之处在于，如果节能减排未通过考核，地方政府和重要企业的领导将面临问责和“一票否决”。也就是说国家动用了最严厉的行政手段，对节能减排工作给予了最为直接和有力的刚性支持。
大家知道，中国是一个经济正在转轨、社会正在转型的国家。社会经济生活中，行政的力量和主导性是非常强的。国家出台针对地方政府和重要企业领导业绩考核的强有力措施，来推进节能减排工作，不仅会打开节能减排工作的全新局面，有利于营造一个环境友好型社会，而且将对中国经济的发展方向，特别是对地方经济的发展方向有重大影响，为经济又好又快发展指明路径。
节能减排：最有力的行政措施后面有一笔经济大账
要理解这一点，我们还需看看有关官员是怎么说的。根据国家发改委副主任解振华的解释，在节能减排问题上，所谓“一票否决”，主要体现在以下三方面：
一是没有完成年度节能目标的省或者企业，将被视为没有完成节能任务。
二是节能考核的情况和最后的结果，将转给干部主管部门和各级国资委，把它作为政府及其主要领导人政绩考核的重要内容之一，以及国有企业业绩考核的重要内容之一。
三是对没有完成任务的地方政府和重点企业的领导人，要取消当年评先选优的资格，同时对这个地区和企业要上的高耗能项目，或者是污染比较大的项目，要停止审批。
从上述内容来看，再联系到近两年我国颁布和出台的一系列有关节能减排和环境保护的政策、法规和措施，毫无疑问，节能减排不再简单是一个环保问题，也不简单是一个经济问题，而是一个政治问题。
政治问题当然得用政治的方式来处理，这就是突出行政的主导作用，将节能减排完成情况与地方领导的政绩和国有企业领导人的业绩挂起钩来。
为什么要强调行政手段在节能减排中的突出作用呢？可以从以下两方面来分析。
首先，中国经济是政府主导的经济，至少在可预见的将来，这一点还不会根本改变。政府主导经济发展的特点是，表面上看起来政府不是市场的主体，但是，由于政府过深地卷入经济活动中，使得政府事实上成了企业和个人之外的又一个市场主体。
但比起企业来，政府由于存在自上而下的垂直层级关系，当市场缺乏必要的经济手段使节能减排成为企业自身发展的内在要求，从而导致企业不愿主动和积极地去承担减排责任时，政府可以通过问责制和层层动员，并利用手中掌握的资源，从上到下在短时间内迅速将任务贯彻落实。这是政府主导体制的一个独特“优势”。
其次，从节能减排的实际情况来看，产业结构趋于重型化的格局近几年没有改变，钢铁、有色、电力、石油石化、建材、化工等高耗能行业增加值同比都加快增长，淘汰落后产能工作进展缓慢，难度加大。
虽然最新统计显示，我国今年１―９月单位GDP能耗数据较上年同期下降３％，今年主要污染物二氧化硫和ＣＯＤ（化学需氧量）的排放总量也会比2006年实现“双下降”，但离“十一五”期间每年降低4%的目标还有不少的差距。
特别是，考虑到去年这两个指标都没完成，在余下的三年里，要扭转这一格局，如期实现“十一五”规划中单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的节能减排目标，难度相当大。
因此，在中国当前的情形下，必须强化政府的责任，加紧建立科学、统一的节能降耗和污染减排统计指标体系、监测体系和考核体系，对领导干部实行严格的问责制。
不过，由于节能减排主要是政府部门通过行政指令向企业下达减排指标来进行，这种方式虽然在特殊情况下会收到立竿见影的效果，但也会产生诸多副作用，使得企业被动执行政府的指令。
因此，当政府的高压态势稍有松懈，或者政府被企业收买了，企业就不会很好地去执行政府的节能减排指令，或者在执行中大打折扣。
节能减排：需注意在宏观政策与市场手段之间寻找着力点
尽管政府在节能减排中负有重要责任，但从长远来看，要想节能减排真正有效，还必须使企业自觉担负起节能减排、保护环境的社会责任。政府引导企业的方式，是把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手，作为宏观调控的重点任务。
近五年来，随着中国经济的高速增长和规模的迅速扩张，能源、水、土地和其他重要资源的需求也在急剧增长。当前资源和能源的约束比过去任何一个时候都强烈，这是中国实现可持续发展所面临的一大重要挑战。
所谓经济“又好又快”发展，体现在环保和资源上，就是降低人与自然的紧张关系，推进人与自然的协调，并由此推进人与人的和谐，走资源节约型、环境友好型的绿色发展之路。但从目前我国企业的资源和能源消耗状况看，粗放式和燃烧型的发展模式还占据主导地位。
所以，节能减排虽然在当前表现为政治问题，但它首先和主要的还是经济问题，其背后涉及的也都是实实在在的经济利益。
既然企业是节能减排的主体，作为以追求利润最大化为首要生存法则的企业，我们采取什么样的机制，促使其降低能耗，减少污染就显得至关紧要。在这方面，节能和减排还不一样。
从企业的生产成本考虑，电、水等能源是生产要素，直接进入产品的生产成本。而环境成本，企业则可以通过不达标排放，把这部分成本外部化。因此，在节能减排的过程中，企业其实是节能的“自觉主动”与减排治污的“消极被动”并存的。
这种节能降耗“舍得花钱”与减排治污的“小抠门”，也直接导致节能减排的动力与阻力并存。问题是，政府如何来平衡和解决这一矛盾？如果政府正面激励不足，节能减排有可能演变成“猫捉耗子”的游戏。
这是因为，节能减排事实上是一种微观技术效率指标。企业虽然基于利润考虑，自己会主动去节能，但前提是企业所需的能源价格足够高。如果企业能够很便宜地买到能源，它就不会有动力去节能。目前的现实是，我国的能源价格虽然相对过去提高了很多，但还是处在一个较低的水平上。所以，要实现政府宏观意义上的节能减排目标，就必须找到节能减排与宏观政策手段之间的联系，才能使宏观政策调控起到促进节能减排的效果。
从微观上看，能源利用的集约程度取决于能源的相对成本，当能源价格达到一定程度时，利用节能技术投入替代能源消费就变得在经济上具有合理性，能源消费效率就会提高，取得节能效果。
污染减排也一样，取决于污染排放的成本。当投资减少污染排放的成本比排放污染的成本更低时，企业就会选择适当的技术路线进行投资，减少污染物的排放。因此，节能减排可以通过征收能源消费税和污染排放税来实现。
也就是说，要真正使企业承担起节能减排的责任，必须充分发挥经济手段的功能，改革资源产权管理制度、资源定价制度和排污收费制度，消除不利于节约资源、削减污染负荷的制度性障碍。只有这样一种市场机制的作用才有可能使企业由被动的节能减排转向主动的节能减排。
再从产业上讲，影响到节能减排效率的有两个因素，一个因素是单位产品消耗的能源都要降低，这主要取决于此产品的生产技术和工艺过程，在企业内部可以完成。
另外一个因素则是结构问题，尽管每一种产品能耗可能都在降低，但如果高耗能、高污染产业比重在上升，也会大大抵消平均降耗水平。当前，我国进入了重化工业快速发展时期，由于重化工业在能源消耗方面的比重相对较高，这使得单位GDP没有下降反而上升了。
所以，除了用财税等政策激励企业进行技术改造以降低每一种产品的能耗外，也可以通过产业结构的调整和升级，促使企业去更加主动地节能减排。而后者正是政府的宏观调控任务，也只有政府才能做到。
同时，这也说明，节能减排给企业带来了大量的投资机会，主要体现在以下三方面：
一是对新建项目市场准入的严格控制、加快淘汰落后产能，这将给电力、钢铁、建材、电解铝、煤炭等行业带来机会，行业龙头企业将受益于行业集中度的提高及市场秩序的改善；
二是能源结构调整的加速推进，使各类可再生能源获得难得的发展机遇，相关领域的企业及设备生产商都将获得机会；
三是一些直接与节能减排相关的领域，如节能工程、污水处理、电厂二氧化硫治理等。
尤其值得一提的是，在碳减排方面，中国潜力极大。2006年全球碳减排交易规模已达300亿美元，中国占了近1/3份额。为此，外国投资者纷纷到中国购买减排指标。
世界银行最近一项研究表明，到2010年，中国碳减排交易市场将占到全球的45%，约合1亿吨到2亿吨二氧化碳当量的温室气体。目前，国际上碳交易主要有三种机制：CDM(清洁发展机制)、JI(联合履行)、ET(排放贸易)。
因此，研究、借鉴国际上的碳交易机制，探索在国内试行排放配额制、发展排放配额交易市场等，将能调整不同经济主体利益，有效落实环保和节能减排目标。
可以说，随着企业加快节能技术研发，以及国家产业结构调整力度的加大，节能减排的效果已初步显现出来，一个突出表现，就是经济增长的速度并未因此降低。
2006年来，虽然政府把节能减排作为重要的宏观调控目标，但并没有降低经济增长速度，相反，使经济增长进一步加快。这主要是因为新工艺、新技术的引进和开发，使得企业的技术效率、资源循环利用率和环境效率都大大上升，污染排放下降，而生产规模反而扩大。
此外，通过结构调整，在产能替代建设过程中，还形成对传统产业的大量新需求，拉动经济增长。
节能减排的号角已经吹响，但要真正使节能减排的行动落到实处，行政手段固然在某些时候可以唱主角，但根本而言，还是要改革不利于实行节能减排的制度，包括出台环境经济政策，以及制订完善的财税政策以解决地方在此问题上的与中央的博弈。当然，鉴于实现节能减排目标的关键之举——经济结构调整和科技创新，均非一朝一夕能够完成，我们也必须有足够的耐心打这场“攻坚战”。
■话题背景
国务院近日发出通知，将节能减排指标的完成情况作为考核地方政府领导干部政绩和国有企业负责人业绩的重要依据，并实行问责制和“一票否决”制。此举被视为确保实现“十一五”节能减排目标的重要基础和制度保障。
由国家发改委、环保总局、统计局三部门制订的节能减排实施方案和办法包括三部分内容：
一是《单位GDP能耗考核体系实施方案》，分别针对省级政府和千家重点耗能企业制定了量化的考核办法和具体的奖惩措施；
二是《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》和《单位GDP能耗监测体系实施方案》，要求建立健全以全面调查、抽样调查、重点调查等各种调查方法相结合的能源统计调查体系，对能耗指标的数据质量进行监测，确保各项能耗指标的真实、准确；
三是主要污染物总量减排统计、监测与考核三个办法，明确了化学需氧量和二氧化硫减排量的具体核算方法，排放量的监测方式以及对省级政府完成“十一五”减排目标情况的考核办法。
三个方案加上三个办法，构成了完整的节能减排统计、监测和考核三体系。
来源：摘自2007年12月05日 《上海证券报》B7版 作者：邓聿文
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