粉煤灰是我国当前排量较大的工业废渣之一，随着电力工业的发展，燃煤电厂的粉煤灰排放量逐年增加。对于粉煤灰治理问题，各国通常同时采取了污染治理和综合利用两种方法。在粉煤灰污染治理上，我国还缺乏更具针对性的法律规定，执法上更是存在“有法不依”的问题。在粉煤灰综合利用方面，我国同样环保法律与环境政府监管的缺位。本文为解决我国当前存在的粉煤灰污染治理和综合利用方面存在的相互脱节等问题，提出了相关政策建议。

　　粉煤灰，也称煤灰，是人们在日常生活中对燃煤工业排放的粉煤灰的一种通俗称法。根据原煤炭部于1996年颁布的《煤炭工业粉煤灰综合利用管理办法实施细则》，“粉煤灰是指矿区燃煤电厂、煤矸石电厂、煤气站和各类锅炉房排放的烟道灰、炉底渣和溢流渣。” 

　　一直以来，中国的能源结构过度依赖煤炭，超过七成的能源来自煤炭。随着中国经济的持续高速增长，煤炭的使用量也逐年增加。电力行业是用煤大户，耗煤量占到了全国煤炭消费总量的一半以上。粉煤灰是火力发电的必然产物，通常每消耗4吨煤，就会产生1 吨粉煤灰。2009 年，中国煤炭消费量超过30 亿吨，其中电力行业耗煤占到一半以上。保守估计，该年我国粉煤灰的产量达到了3.75 亿吨，这相当于目前中国城市生活垃圾总量的2倍多；其体积可达到4.24 亿立方米，相当于每2 分半钟填满1个标准游泳池，每天填满1个水立方。

　　中国粉煤灰治理现状

　　当前粉煤灰治理中存在的问题主要可以概括为下列三个方面的问题：

　　一是粉煤灰污染防治重视不够，一方面表现在政府的政策指引重资源利用，轻环境保护。另一方面是目前地方政府牺牲环境追求经济效益的观念尚未完全转变。当前有些地方领导环境意识薄弱，对可持续发展战略认识不足，在任期内只考虑近期的、局部的经济发展需要，在发展规划中，尤其在火电厂选址上，缺乏对保护环境的长远考虑。二是粉煤灰处置场所防治措施不足。三是粉煤灰综合利用政策缺乏监管。

　　由于缺乏对粉煤灰综合利用率的统计监管，实践中的粉煤灰综合利用率一直饱受公众的质疑。尽管据中国资源综合利用协会测算，2009年我国综合利用粉煤灰约4亿吨，综合利用率达到68%，但根据绿色和平组织的调查后，我国目前粉煤灰综合利用率实际不足30%。 

　　中国粉煤灰治理的监管立法和标准

　　总体而言，我国粉煤灰立法有如下几个明显的特点：

　　第一，就污染治理而言，粉煤灰被作为一般固体废物加以管理，适用现行的环境保护法律规定，尤其是《固体废物污染环境防治法》的规定，由环保部门负责执法。虽然在法律、行政法规、规章层面，都没有专门的粉煤灰防治法律规定，但现行环保法律相对比较健全，对于粉煤灰治理的措施与美国、欧盟、英国等发达国家的做法基本相同。实践中粉煤灰污染严重，一方面是因为缺乏更具针对性的法律规定，简单按照固体废物进行管理，更主要的方面则是因为“有法不依”造成的，因此主要属于执法范畴的问题。

　　第二，就综合利用而言，自上世纪九十年代以来甚至更早，就一直有专门的行政法规、部门规章或者规范性文件，鼓励粉煤灰的综合利用，原先由国家经贸委等经济主管部门负责这项工作，目前主要由国家发改委负责。虽然综合利用的终极目的是为了保护环境，实现可持续发展，但是在这些专门规定中，几乎没有专门的环境治理规定，全部的规定都是为了促进资源的利用。 同时，粉煤灰进入利用环节以后，其存在形态从固体废物变为各种产品或者制成品（混凝土、粉煤灰砖、路基、大坝等），无法继续适用环保法律以固体废物来加以治理，导致粉煤灰利用环节环保法律与环境政府监管的缺位。

　　第三，由于政府已经明确确立了粉煤灰“以用为主”的指导方针，实践中必然出现利用环节逐步延伸，经济主管部门与资源利用政策不断强化，环保部门与环保法律相对弱化的现象，不断压缩环保法律的适用空间。如果只单纯从利用角度处置粉煤灰，就会从环境问题演变成为资源利用问题，忽视其可能对环境造成的破坏。

　　中国目前粉煤灰综合利用标准中的环境监测标准或者污染防治标准绝大多数只是针对粉煤灰本身，而非针对粉煤灰制品或利用粉煤灰改良土培育的农作物（以下统称为“粉煤灰相关产品”）。不能有效地避免粉煤灰综合利用过程中二次污染的产生。

　　从目前粉煤灰相关标准可以看到，目前粉煤灰相关产品的环境安全监测标准非常不健全。

　　中国粉煤灰治理的监管权配置

　　由于粉煤灰具有两面性，既会对环境造成污染，又可以被再次利用，故对粉煤灰的治理不能仅仅依靠环境保护部门。

　　1．在粉煤灰治理的机构设置上，体现了明显的双轨制特征，即粉煤灰综合利用与粉煤灰污染治理分别设置机构，前者由多家经济管理部门共同负责，后者由环保部门负责，两者之间缺少共同的议事协调机构或领导机构，也缺少正式的协作机制，因此容易出现相互之间不协调的“两张皮”现象。

　　2．缺少对粉煤灰相关产品的环境安全性进行统一检测、监督的部门。中国目前并没有明确由哪一或哪些部门负责对粉煤灰相关产品环境安全性的检测，现有部门也没有为粉煤灰相关产品的市场准入设定相应的环境安全检测标准，这就使得有些地方企业，见到粉煤灰产品投资少，效益好，就一哄而上，不求质量，影响了消费者的利益。因此，明确粉煤灰相关产品的环境安全性检测、监督部门是非常必要的。

　　对我国粉煤灰治理的监管改革建议

　　1．加强法律实施的政策建议

　　粉煤灰监管中最为突出的问题是，粉煤灰作为固体废物管理基本有规可循，但由于环保法律实施成效不彰，导致对环境造成严重的损害。对于这一问题，必须有清醒的认识，既慢不得，也急不得。

　　一方面，有法律无法治，规则无法得到有效实施，政府执法能力弱，是转型国家普遍面临的共同问题和长期挑战。因此，要从根本上改变这种状况，需要整个社会结构的改变、经济结构的调整、能源结构的优化、市场力量的培养、法治权威的确立、公务员能力的提升、执法体制的整合、执法权力的规范、执法手段的创新、执法环境的培育、执法监督制度的构筑、企业社会责任观念的普及等方方面面的制度建设，是一项长期的系统工程，贯穿于现代国家建设的整个历史过程。

　　另一方面，针对日益严重的粉煤灰污染以及综合利用因为受到各种条件的限制仍然无法完全解决问题的现实，必须加大粉煤灰污染的治理力度，在现行制度制约条件下力争用不长的时间迅速遏制粉煤灰污染蔓延的问题，具体政策建议包括：(1) 全国人大常委会应尽快将《固体废物污染环境防治法》纳入执法监督检查计划，通过最高国家权力机关的介入，引起社会各界对粉煤灰污染防治工作的重视，督促各地方、各部门积极履行法定职责。（2）国务院应开展一次粉煤灰污染环境专项集中整治活动，通过集中整治，集中发现问题，限期整改，力争能够在短期内有效遏制粉煤灰污染蔓延的现象。（3）在火力发电主要省、市将粉煤灰污染环境治理纳入地方政府干部绩效考核指标体系，推行行政问责制度和地方政府负总责制度。要像治理煤矿安全生产事故一样，加大对粉煤灰污染环境的治理力度。（4）环保部门应加大《固体废物污染环境防治法》的执法力度，加强粉煤灰污染环境的监测和科学研究，对于粉煤灰治理没有达到环境保护标准的，应通过环境信息公开的方式予以公开披露，并依法严肃查处，追究相关人员的法律责任。（5）通过财政、税收、投资、信贷、排污权交易、区域限批、人事管理等多种手段，设计有效的激励约束机制，调动发电企业与地方政府治理粉煤灰污染的积极性，从源头实现良性循环。（6）降低制度门槛，使权利受到粉煤灰损害的利益相关方能够依法维护自己的权利，寻求法律保护，构筑有力的社会监督体系。

　　2．加强制度建设针对性的政策建议

　　仅仅将粉煤灰作为一般固体废物治理，制度设计缺乏针对性，加剧了环境执法的无效和污染的蔓延。对于这一问题，关键是要提高制度建设的针对性、有效性。可以采用集中与分散相结合的立法方式，为粉煤灰污染治理提供更有针对性的制度。

　　所谓集中，是指根据《固体废物污染环境防治法》，由国务院或者环境保护部制定实施性的《粉煤灰污染环境防治办法》，将法律的一般规定通过行政法规或者规章的形式加以具体化。该办法应该借鉴美国、欧盟等发达国家粉煤灰污染治理的经验，从电厂选址、规划与项目环境影响评价报告的标准及公众参与方式、电厂粉煤灰污染治理项目的三同时要求、防渗层设计要求、土壤污染监测、地下水监测、综合利用环节环境监测标准、再利用主体的资格与条件、环保义务主体范围与法律责任、财政税收手段支持、粉煤灰排污费标准与征收、执法机制与程序、规则调整的过渡期安排、新旧规则之间的关系等方面，设计更有针对性的操作规范、制度与标准。集中还要求根据该办法，配套制定一系列相应的污染防治环境标准，或者将已有的推荐性标准上升为强制性标准，使每一个重要的环节都有明确的操作规范与要求。

　　所谓分散，是指在众多相关立法中增加对粉煤灰防治的专门规定，将粉煤灰污染防治的任务分解、落实到相关的法律、法规之中。后者涉及的法律、法规范围很广。就目前来看，《大气污染防治法》（修订）、《能源法》已被列入常委会 2010年立法计划预备项目，《能源法》更被列入国务院2010年重点立法项目。《环境保护法》的修改已在十一届全国人大常委会立法规划中安排由有关方面继续开展研究论证，全国人大环资委正在结合环境保护相关法律后评估工作，开展环境保护法修改的研究论证。目前环资委已经进行了水环境保护、大气污染防治、固体废物污染环境防治、环境噪声污染防治等环境保护相关法律的后评估工作，形成了比较系统的报告和立法建议。环资委计划在上述法律后评估基础上，会同国务院有关部门，继续抓紧开展环境保护法修改的研究论证工作。《煤炭法》（修订）也被国务院列入2010年立法工作计划中的二类立法项目。应在这些相关的立法中，分别增加粉煤灰污染防治方面的规定，加大整治力度，明确相关标准和法律责任。

　　集中与分散相结合的立法方式有其优越性：（1）制定《粉煤灰污染环境防治办法》，可以与《粉煤灰综合利用管理办法》遥相呼应，一体两翼，突出粉煤灰污染治理与综合利用并重的指导思想，解决实践中一条腿长一条腿短的问题。（2）制定专门的行政法规或者规章相对比较容易，不需要繁琐的立法过程，并且专门规定在制度设计上可以更为系统、连贯。（3）在相关立法中分别对粉煤灰治理加以强调或者进行衔接，可以提高各方面对粉煤灰治理重要性的认识，提升规范的法律位阶和效力，使粉煤灰治理贯穿于相关立法之中，形成多元治理的格局，发挥相关部门的积极性。并且，由于相关立法均已经被列入议事日程，将粉煤灰管理条款尽快整合进去也有很大的现实可行性。

　　3．加强粉煤灰再利用环节污染防治的政策建议

　　粉煤灰进入利用环节以后，原先的固体废物管理规则难以继续适用，造成环境法律与执法双重缺位，利用环节二次污染实际处于某种放任状态。这个问题是粉煤灰监管中最为复杂、棘手，也是长期被忽视的领域，需要观念与制度的相互协调和系统的制度创新。具体政策建议包括：

　　（1）考虑到我国的国情和一次能源结构的构成，参考英美等发达国家的现实经验，对于粉煤灰处置仍然要坚持“以用为主”的既定方针。应认识到，在相当长的一个历史时期，没有综合利用，不可能走出一条粉煤灰治理的良性道路。当然，另一方面，我们必须同时充分认识粉煤灰污染的严重性和综合利用环节目前存在的严峻污染问题。只有这样，才能摆正综合利用与污染治理的关系，利用与治理并举，相互推进，实现粉煤灰“无害化利用”和经济、社会协调、可持续发展。

　　（2）《粉煤灰综合利用管理办法》、《国家环境保护“十一五”规划》以及《中国资源综合利用技术政策大纲》等文件对粉煤灰的综合利用都发挥了重大的推动作用，历史意义不可低估，也还将继续指导粉煤灰综合利用工作。但是，应该认识到，这些文件普遍存在重综合利用，轻污染治理的倾向，就利用论利用，容易导致利用环节与治理环节的分割，环保法律与执法在利用环节严重缺位。目前，《国家环境保护“十二五”规划》正在制定，《粉煤灰综合利用管理办法》也一直在修订过程之中。要在起草这些文件的过程中，转变观念，拓宽视野，将综合利用与污染治理一并考虑，大幅度增加粉煤灰再利用环节污染防治的内容，建立诸如登记、评估等粉煤灰产品利用管理制度，设计相应的指标体系和考核办法，以综合利用促进污染防治，以污染防治保障综合利用，解决两者之间相互脱节的“两张皮”现象。

　　（3）在政策制定层面实现决策权的统一，以防止政策之间的矛盾、脱节与冲突现象。为此，应增加环保部门参与粉煤灰综合利用政策法规的起草，包括但不限于参与《粉煤灰综合利用管理办法》的修订，使污染治理目标在这些政策法规中得到同样充分的体现。同时，应建立经济管理部门与环保部门之间固定的信息共享机制与决策信息沟通机制，并在双方政策目标难以自动协调时及时启动有效的争议解决机制。

　　（4）与决策统一相对应，由于粉煤灰综合利用环节涉及部门多，执行层面必须也只能采用分散化执行体制，不同部门各负其责，分别执行不同的法律，多重监管，一票否决。环保部门统一负责对粉煤灰再利用的环境监测，落实环境保护标准，其他相关部门分别负责适用相关行业标准，各自独立执法。对属于《产品质量法》调整的粉煤灰再利用产品，适用产品质量标准，由质检部门负责执行；对于不属于《产品质量法》调整范围的再利用活动（如路基、大坝、矿井回填等），分别适用《建筑法》、《公路法》、《铁路法》、《招标投标法》等相关法律对于工程建设项目质量管理的规定，由相关部门负责执行。粉煤灰再利用单位既要遵守产品质量方面的规定，也要遵守环境保护方面的规定，一票否决。

　　（5）为加强对粉煤灰再利用环节的污染治理，当前亟需尽快制定粉煤灰相关产品的环境安全检测强制性标准，为环保部门执法和再利用企业的再利用活动提供明确的指引。粉煤灰的污染防治工作不仅包括其排放前的预防工作和排放后的治理工作，还应当包括对其相关产品的环境安全检测工作。我国现行立法中尚未制定专门标准对粉煤灰相关产品中的各种有毒微量元素和放射性元素的含量进行检测，需要说明的是，这种标准并不是粉煤灰相关产品的质量标准，而是将粉煤灰相关产品放在各种可能导致其中的有毒微量元素和放射性元素释放的条件下，对粉煤灰相关产品进行试验，看其是否会对粉煤灰相关产品的环境安全性进行检测的标准。粉煤灰相关产品只有在达到环境安全检测标准中的各项要求时，才能将其投放到市场中，并进行动态跟踪监管。环境安全检测标准的制定，不仅有利于推动粉煤灰综合利用技术的研究，更有利于减少粉煤灰二次污染的可能性。

　　（周汉华：中国社会科学院法学研究所研究员   苏苗罕：中央财经大学法学院讲师）