循环经济的发展离不开政策支持，更需要长效机制。良法奠基、统筹规划、政策扶持、执政为公、绩效考核、上下联动，自然为师、生态设计，技术创新、更新观念，是循环经济发展取得成效的充要条件。

进入21世纪以来，我国循环经济实现了有序健康发展。国家在省市、园区、重点行业、重点领域，开展了资源综合利用、园区循环化改造、城市矿产示范基地建设、再制造产业化、固废综合利用、再生资源回收体系建设、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点、水泥窑协同处置生活垃圾、工业产品生态设计、农作物秸秆综合利用及循环经济示范市县等试点;各地也开展了各方面的相应试点，以探索企业、企业或园区、社会三个层面循环经济发展模式。

循环经济示范试点积极推进

2005年起，国家发展改革委等六部门启动了循环经济国家试点，2014年对两批示范试点进行评估验收并发布了验收公告。两批100个循环经济示范城市（县）创建试点顺利推进。

再制造试点。以探索旧件回收、再制造、再制造产品流通及监管等方面的做法，形成汽车发动机、变速箱、转向机、发电机等的再制造能力。2014年国家发改委确定10家再制造产品推广试点企业，对购买公告内再制造产品并交回再制造旧件的消费者进行补贴。2016年1月工信部发布机电产品再制造试点单位（第一批）六类20家企业名单。

再生资源回收体系试点城市。商务部启动了第一批24个，第二批29个城市11个集散市场，第三批35个城市，计88个城市和集散市场试点，要在充分利用、合理布局、规范和整合既有回收体系基础上，结合城市规划，形成以城市社区回收站点为基础、集散市场为核心、加工利用为目的的“三位一体”的再生资源回收网络。

开展园区循环化改造示范试点、国家“城市矿产”示范基地建设和餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点，是“十二五”规划纲要和《循环经济发展战略及近期行动计划》确定的循环经济重大工程。自2011年到2015年，国家发改委和财政部等部门确定了六批共49个城市矿产示范基地，确定了五批100个园区循环化改造示范试点园区，五批100个餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市（区）。中央财政还设立了循环经济发展专项资金，支持示范基地建设。

循环经济发展能力和支撑条件日益增强

战略地位日益显现。2005年，国务院印发《关于加快发展循环经济的若干意见》，提出推动循环经济发展的指导思想、基本原则、主要目标、重点任务和政策措施，是循环经济发展的纲领性文件，具有里程碑意义。党的十七大将循环经济形成较大规模，作为全面建设小康社会的要求。十八大将发展循环经济的地位和作用提到新的战略高度，把资源循环利用体系初步建立作为全面建成小康社会目标之一，要求经济发展方式转变更多依靠节约资源和循环经济推动，要求推进绿色发展、循环发展、低碳发展，加快生态文明建设。《关于加快推进生态文明建设的意见》进一步明确，“坚持把绿色循环低碳发展作为生态文明建设的基本途径”，发展循环经济提到了前所未有的战略高度。

规划引领作用增强。2012年，国务院印发了《循环经济发展战略和近期行动计划》，明确“十二五”发展循环经济的总体思路、主要目标、重点任务和保障措施。国务院先后批复了甘肃省和青海省柴达木循环经济试验区循环经济发展规划。各地制定了本地区循环经济发展规划，有关部门相继发布了重点领域循环经济发展规划，如发布了矿产资源综合利用、大宗工业固废综合利用、再生资源回收体系建设、海水淡化产业化等专项规划。2014年和2015年国家发改委会同有关部门先后印发了循环经济年度推进计划，2015年工信部印发了《京津冀周边地区工业资源综合利用产业协同发展行动计划》。

技术创新取得突破。加强循环经济共性和关键技术的研究开发、产业化示范和先进适用技术的推广应用。在清洁生产、矿产资源综合利用、固体废物综合利用、资源再生利用、能量梯级利用技术、再制造、垃圾资源化、农林废弃物资源化利用等领域开发了一大批具有自主知识产权的先进技术，有的获国家科技进步奖、国家技术发明奖以及国家级工业大奖，一些技术填补了国内空白，迅速产业化并提高了产业技术水平。如复杂难处理镍钴资源高效利用关键技术与应用、典型尾矿资源清洁高效利用技术、纳米复合电刷镀再制造技术、废弃钴镍材料循环再造技术、有机废物生物强化腐殖化技术。

政策措施不断完善。一是产业政策，从产业布局、准入门槛、投资、价格、财税、金融和进出口等方面制定了一系列政策，有力促进了循环经济发展。二是财政政策，设立了循环经济发展专项资金，用于支持园区循环化改造、城市矿产示范基地、餐厨废弃物资源化利用等重点项目。对列入863、973和科技支撑计划的循环经济重大科技开发项目给予补助，建立了废弃电器电子产品处理基金；对列入目录的产品回收处理给予补贴。三是税收政策，对资源综合利用产品和劳务实行减免增值税和企业所得税优惠，对一次性木筷增收消费税等政策。四是价格和收费政策，实行差别电价、惩罚性电价、阶梯式水价、生物质发电上网优惠电价，垃圾处理收费等。五是金融政策，循环经济列入绿色信贷、绿色证券、绿色债券、绿色保险的支持范围。

法规体系初步建立。2009年1月1日起施行的《循环经济促进法》，明确了发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，确立了减量化、再利用、资源化，减量化优先的原则，同时作出了一系列制度安排。2009年，国务院发布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，在废弃电器电子产品领域建立了生产者责任延伸制，发布两批实施目录，共14种产品，先后出台了《再生资源回收利用管理办法》，修订了粉煤灰、煤矸石综合利用管理办法等。浙江、江苏、青海、贵阳等一些地区还制定了地方发展循环经济的促进条例，初步形成了由国家法律、行政法规、部门规章和地方法规构成的循环经济法律法规体系。

能力建设得到加强。循环经济理论研究不断深化，生态设计、全生命周期管理、产业共生、“城市矿产”开发等理念相继提出。国家统计局建立和完善相关统计制度，研究循环经济统计指标体系，发布了循环经济指数，开展资源产出率统计试点。宣传效果显现，国家先后批复了30个循环经济教育示范基地，依托先进典型经验，发挥宣传引导、教育培训的作用。不少高等院校设立循环经济学院或开设循环经济课程，一些研究机构或智库设立专门机构。循环经济技术研究中心、工程实验室先后落成并投入运营。循环经济标准体系不断推出或完善，相关标准发布，标准试点启动。循环经济社会组织不断完善，成立了中国循环经济协会和相关行业协会，发挥桥梁和纽带作用。服务业（第三产业）、环境标志认证体系、绿色学校、绿色社区、政府绿色采购等，成为一些地方推进循环经济的工作方向。

试点示范成效明显。通过示范试点，循环经济理念广为传播，技术水平不断提高，政策机制逐步完善，运营模式持续创新，推进了企业间、产业间共生耦合，企业循环式生产，园区循环式发展，产业循环式组合，实现资源消耗最小化，环境风险最低化，经济效益最大化。

产业体系基本形成。我国发展形成的相关产业体系有：一是工业资源综合利用产业，重点是矿产资源综合利用、工业固体废物综合利用、热能及废气回收利用。二是农林废弃物资源化利用产业，重点是农作物秸秆综合利用、农田残膜和灌溉器材回收利用、畜禽粪污资源化利用、林业“三剩物”综合利用、农林牧渔加工副产物资源化利用。三是资源再生与再制造产业，重点是废金属、废弃电器电子产品、报废汽车、废电池、废塑料、废橡胶、废轮胎等再生利用以及汽车零部件、机电产品等再制造产业。四是垃圾资源化产业，重点是生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾资源化利用产业。五是水循环利用产业，重点是污水再生利用、海水淡化、苦咸水利用产业，构成资源循环利用产业体系。与此同时，产业规模不断扩大，技术、装备、管理水平不断提升。

新的业态相继涌现。循环经济的发展催生出一系列的新兴产业，如再制造产业，包括汽车发动机、变速箱、起动机、电动机等零部件再制造；工程机械、机床、煤机、盾构机、医疗器械、手机、复印和打印机耗材等机电产品再制造，再制造企业在500家以上；废弃电器电子产品、报废汽车资源化利用形成了规模；生活垃圾发电产业已有较高的产业集中度。建筑垃圾、餐厨废弃物资源化利用产业化逐步形成，成为新的经济增长点。随着技术进步和管理水平的不断提高，不断涌现出新的商业化模式，改变了传统的经营模式，近两年积极探索互联网+回收体系，利用APP、网站、微信、400电话等，催生了废品回收的新业态，实现居民线上交投与回收人员线下回收的深度融合。

形成可复制、可推广的循环经济发展模式。各地、各行业形成了众多的循环经济发展模式。例如，农业形成了“猪-沼-果”、“猪-沼-菜（粮）”、“牛-粪-菌-沼-肥”，“林-草-牧-菌-肥”、“猪-沼-藕-鱼”等模式以及农业-工业耦合模式，大棚养殖-废物发酵生成沼气-沼气用于照明炊事-沼液沼渣用于肥田的“四位一体”模式。新疆天业（集团）有限公司构建了产业链大循环与内部小循环相结合，初步实现了全过程少投入、资源充分利用、排放物最小化、无害化。鲁北集团在完善原有3条产业链基础上，延伸生态电业、油煤盐“三化合一”、钛白粉清洁生产3条循环经济产业链。上海化工园区的“五统一”模式得到广泛推广，重庆市在三个重点工业园区试点中，按照“上中下游产业链一体化，基础设施建设一体化，服务体系一体化，物流配送一体化，生产、生活区域、环保生态管理一体化”的要求进行项目招商、园区建设和运营管理。国家发改委等部门利用国家攻关课题和开行项目资助专家进行循环经济典型案例研究，总结和凝练了60个可复制、可推广的典型模式案例。

实现了经济效益、环境效益和社会效益有机统一。根据国家统计局资料，2013年，我国循环经济发展指数为137.6%，比2005年提高37.6个点，年均提高4个百分点。根据有关统计，2014年，我国资源循环利用产业产值1.5万亿元，从业人员2000万人，回收和循环利用各种废弃物和再生资源近2.5亿吨。与利用原生资源相比，节能近2亿吨标准煤，减少废水排放90亿吨，减少固体废物排放11.5亿吨。2005-2014年，我国累计利用工业固体废弃物20.4亿吨，废钢7.9亿吨，再生铜、再生铝、再生铅、再生锌四种再生有色金属8085万吨，废塑料1.88亿吨，废纸6.03亿吨。“十二五”前四年，我国资源产出率提高10%左右，单位GDP能耗下降13.4%，单位工业增加值用水量下降24%。发展循环经济，对于缓解资源环境约束，扩大就业机会，推动绿色转型发展，建设生态文明发挥了重要作用。

循环经济发展存在的问题与挑战

不可否认，与发达国家相比，我国循环经济的发展仍存在一些问题。

废物利用率低。我国资源的匮乏和使用的低效决定了，废物必须得到循环利用，最大限度地转化为资源。随着经济增长和消费水平的不断提高，我国的原生资源在减少，垃圾却在与日俱增。例如，北京和上海的城市生活垃圾产生量每天都达1.3万余吨，城乡每年产生的垃圾约4亿吨，其中生活垃圾的60%是包装物，废塑料含量约10%。与此同时，垃圾处理处置方式比较简单，变废为宝、化害为利，成为循环经济发展的重大课题。

缺乏共性和关键技术支撑。循环经济的发展需要科学技术作支撑，包括循环经济的理论研究，但现有文章侧重于对问题的描述，理论研究深度不够。虽然在提高资源利用效率的某些技术上取得突破，但已有技术大多得到应用，新研发需要时间，企业大多缺乏研发大幅度提高资源利用效率的共性和关键技术的能力，也缺乏相关技术的信息获取渠道。我国的废物和包装材料的回收利用虽已有了基础，但技术含量低、大多被降级使用，没有发挥循环经济的最佳效应，也没有与食品安全、环境安全的有效保证有机地结合起来。

缺乏有效的政策激励。循环经济兼具资源效益和环境效益双重属性，是集技术、经济和社会为一体的系统工程，需要政策激励。推动资源回收和循环利用的一个政策基础，是生产者责任延伸制度，以及再生资源分类、不易回收废旧物资的回收处理费用机制等。这些活动大多属于市场失灵领域，需要政府的宏观调控和长效机制。事实上，我国尚未建立有效的回收处理体系、激励政策和费用机制。部分政策的可操作性差，与相关法规衔接不够、执行成本高，一些政策还存在执行走样的问题。政策、理论等方面的咨询研究明显滞后于实践。

法规体系不健全。循环经济发展需要法律法规和制度作支撑。从总体上看，我国还没有形成促进循环经济发展的法律体系。已有相关立法质量有待提高。我国《循环经济促进法》修订已经进入议事日程，但认识尚不统一：已有的一些法律规定较为原则笼统，可操作性不强；相关法律之间存在不协调、有关措施不配套等问题，也缺乏强制性标准。在法律法规制定和实施过程中，缺乏利益相关方的参与，往往过多照顾部门意见而没有更多地采纳居民和专家建议，也没有建立起法规实施的后效评估制度。现行环境保护法律中的一些制度，着力点是末端治理，不能适应新形势下循环经济发展的要求。

尚未形成长效机制。循环经济是一种有利于可持续的经济发展及消费模式，特别是再生资源产业发展基础的废旧物资回收，需要政府推动、市场驱动、公众行动，也需要各地方各部门的协调一致。在这些方面，居民群众参与废旧物资回收或利用“互联网+”的自觉性和积极性不高，国家有关部门之间分工和职能不明确。有些法律法规的执行主体消失了，有些主管部门职能交叉和重叠。再生和循环利用市场秩序混乱，缺乏有效监管，导致回收行为不规范、利用环节的二次污染严重等问题，需要引起高度重视。

认识不足。归根到底，循环经济的发展需要各级领导的认识，也需要企业的行动，但总体上看，支撑循环经济发展的能力不够，认识也不到位。对循环经济概念、内涵、作用了解不够、理解不深刻。一些规划追求画“圈”;对循环经济发展和环境保护的相互关系了解不够、处理不当;对我国严峻的资源环境形势认识不足，缺乏对发展循环经济迫切性和重要性的认识。由于认识限制，一些地方“只循环不经济”的问题;如果不计成本任何废物均能变成有用原料，即“废物变原料”是要投入的;有些产业链延伸也存在不确定性问题。

进一步推进循环经济的思路与对策

（1）指导思想

按“减量化、再利用、资源化，减量化优先”原则，以提高资源产出率为主线，由废物减量和循环利用向各部门各环节延伸，构建循环型产业体系，形成覆盖全社会的资源循环利用体系；坚持统筹规划、重点突破、全面推进相结合，因地制宜、示范引领、面上推广相结合，制度创新、技术创新、管理创新相结合，政府推动、企业实施、公众参与相结合，生产和消费结合，推行绿色消费，建设资源节约型、环境友好型社会，迈入生态文明新时代。

（2）基本原则

强化理念，减量优先。推动全社会遵循循环经济发展的生态规律和经济规律，坚持减量化优先，从源头上减少生产、流通、消费各环节能源资源消耗和废弃物产生，以资源的永续利用支撑经济社会可持续发展。

完善机制，创新驱动。健全法规标准，完善政策措施，以技术创新取得循环经济的健康发展；充分发挥市场配置资源的决定性作用，形成有效的激励约束机制，增强循环经济发展的内生动力，显著提升资源生产率和循环经济发展水平。

改造存量，优化增量。统筹规划、合理布局，以循环经济思路盘活产业园区，推进园区、重点企业的循环化改造；新增产业园区、企业和项目在规划、设计、施工、运行和管理等环节要体现循环、再生、弹性等要求，实现动脉产业与静脉产业优势互补和协同发展。

示范引领，全面推进。总结推广一批已经形成的循环经济典型经验和发展模式，在农业、工业、服务业等行业产业，在城市、园区、企业等不同层面，生产、流通、消费各环节显著提高效率，推动循环经济形成较大规模，加快经济发展与资源环境的“脱钩”。

因地制宜，突出特色。根据主体功能定位、区域经济特点、资源禀赋和环境承载力等条件，科学确定各地循环经济发展重点，发挥区域优势，突出地方特色，增加生态产品的供应，切实发挥循环经济在促进经济转型升级方面的作用。

高效利用，安全循环。推动资源利用由低值向高值转变，提高产品附加值，避免资源低水平利用和“只循环不经济”。强化监管，避免资源循环利用过程中产生二次污染，确保再生产品质量和安全，实现经济效益与环境效益、社会效益相统一。

（3）重点环节

自然资源开采环节，提高资源开发效率。综合开发矿产资源，加强共生、伴生矿产资源的综合开发利用，提高回采率和综合回收率，实现综合勘查、综合开发、综合利用；加强资源开采管理，健全资源勘查开发准入条件，改进资源开发利用方式，实现保护性开发；积极推进矿产资源深加工技术的研发，提高产品附加值，实现矿业优化与升级；开发并完善适合我国矿产资源特点的采、选、冶工艺，降低采矿贫化率，延长矿山寿命；大力推进尾矿、废石的综合利用，提高矿产资源开发利用全生命周期的效率。

资源消耗环节，提高资源利用效率。推进工业绿色发展，加强对钢铁、有色、电力、煤炭、石化、化工、建材、纺织、轻工等行业的能源、原材料、水等资源的消耗管理，实现能量梯级利用、资源高效利用和循环利用，努力提高资源产出效率和效益；电动机、汽车、计算机、家电等机械制造企业，要从产品设计入手，优先采用资源利用率高、污染物产生量少以及有利于产品废弃后回收利用的技术和工艺，尽量采用小型、量轻、可再生的零部件或材料，提高设备制造技术水平；包装行业要大力压缩无实用性材料的消耗。

废弃物产生环节，减少废弃物产生和排放。应从源头减少废弃物产生，加强对冶金、有色、电力、煤炭、石化、建材、造纸、酿造、印染、皮革等废物产生量大、污染重行业的环境管理，提高废渣、废水、废气综合利用率；综合利用建筑废弃物及秸秆、畜禽粪便等农业废弃物，发展生物质能源，推广沼气工程，大力发展生态农业；推动不同行业通过产业链延伸和耦合，实现废弃物的循环利用；加快城市生活污水再生利用设施建设，促进垃圾资源化利用；充分发挥建材、钢铁、电力等行业废弃物消纳功能，减少废弃物最终处置量。

资源再生环节，要提高废品回收和加工利用水平。借助互联网+行动计划，积极推进废钢铁、废有色金属、废纸、废塑料、废旧轮胎、废旧家电及电子产品、废旧纺织品、废旧机电产品、包装废弃物等的回收和循环利用；建立废品分类收集和分选系统，支持汽车发动机和大型机械等废旧机电产品再制造；拓展再生资源产业，不断完善再生资源回收、加工、利用体系；在严格控制“洋垃圾”和其它有毒有害废物进口的前提下，充分利用两个市场、两种资源，在积极发展资源再生产业国际贸易的同时，也承担生产者延伸责任。

社会消费环节，要培育节约资源、保护环境的消费观，大力提倡绿色消费，形成可持续消费模式。提倡健康文明、有利于节约资源和保护环境的生活方式与消费方式；鼓励使用绿色产品，如能效标识产品、节能节水认证产品和环境标志产品等；抵制过度包装等浪费资源的行为；政府机构要发挥带头作用，把节能、节水、节材、节粮、垃圾分类回收、减少一次性用品的使用等，逐步变成全社会的自觉行动。

我国区域、城市、园区和社会层面的循环经济，均是从空间角度刻画的；年度报告则反映循环经济的发展变化情况，即昨天、今天、明天的循环经济业态、规模、技术水平以及所能提供的就业机会等存在差异。空间上的循环经济常常表现为企业集群或产业集聚的园区布局，生态产业园便是其中之一，这是看得见、摸得着的企业间联系“网络”。区域的、城市的或社会层面的循环经济，往往是看不到、摸不着的“虚拟”网络。循环经济的发展既要遵从生态规律，效仿自然，更应遵循市场经济规律，形成长效机制，避免我国已存在的“有循环、不经济”窘境。

循环经济的发展离不开政策支持，更需要长效机制。将效仿食物链、延伸产业链、提升价值链，拓展到对生态规律和经济规律的超越，需要勇气和能力。摆脱“路径依赖”，打破“高碳锁定”，跨越传统发展模式的“栏杆”，需要创新性思维，需要新的商业模式。

良法奠基、统筹规划、政策扶持、执政为公、绩效考核、上下联动，自然为师、生态设计，技术创新、更新观念，是循环经济发展取得成效的充要条件。