“十三五”规划纲要在“改革环境治理基础制度”一节中明确提出：“推进多污染物综合防治和统一监管，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行排污许可‘一证式’管理”。至此，饱受多重许可和法外“旁路”式许可困扰的全国燃煤电厂，终于迎来了“排污许可‘一证式’管理”改革。

　　面对这一对全局性、系统性有重大影响意义的环保基础制度改革和自上而下的政府自身改革，各利益主体间的博弈，将直接影响电力行业“一证式”管理试点工作的方向、目标、原则、措施。为促进火电厂环境管理的科学化、高效化、法制化，本文深入分析了排污许可中存在的主要问题，并对排污许可“一证式”管理的基本要素、逻辑框架进行了系统研究，提出了解决办法。本期《中国能源报》特刊出此文，以飨读者。

目前排污许可主要问题

　　在2000年3月，国务院颁布的《水污染防治法实施细则》提出：“县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案……对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证”，这是我国在污染防治法规中首次出现“排污许可证”提法。

　　我国2004年7月1日起开始实施的《行政许可法》中规定：行政许可是由“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”；“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。同时，《行政许可法》将直接涉及生态环境保护活动，需按照法定条件予以批准的事项，列为可以设定行政许可的事项之一。但从本质上看，追根溯源，1974年1月1日试行的具有强制性和一定规范性、程序性的《工业“三废”排放试行标准》（GBJ4—73）也是对企业排污的一种行政许可。40多年来，随着我国环保法规不断完善，对固定源污染物排放的各种行政许可已经渗透到环境影响评价、“三同时”、竣工验收、污染物排放标准、总量控制、排污收费等制度以及排污交易、排污权有偿使用等试点中。

　　尽管我国不断强化环保立法、措施、投入，也形成了世界上最为复杂的环保管理制度体系，但严重的灰霾天、水污染、土壤污染等都暴露出我国基础环境管理制度的不足。以火电厂二氧化硫污染控制为例，可以观察到我国在固定源污染控制中存在的制度性问题。

　　从图1可见，仅针对火电厂二氧化硫排放一项，就有十多种与污染控制相关的要求。

　　“政出多门”的有：排放标准、环保电价、清洁生产审核、排污权有偿使用、专项行动计划，分别出自环保、价格、发展改革、财政部门或这些部门联合颁布；

　　“一门多政”的有：环境影响评价、排放标准、总量控制、排污收费污染源监测等，出自环保行政主管部门并分别由不同司（局）管理。有些要求行政许可特点明显，如环境影响报告书审批；而有些要求行政许可特点不明显但实际电厂必须执行，如脱硫改造计划、淘汰小机组等。

　　总体而言，图1中所列要求虽然在管理上可自成一体，但都缺乏精细化管理要求，执行者裁量权很大。对这些“剪不断、理还乱”的管理要求，从行政许可法的规范上梳理是非常困难的：

1，交叉许可，逻辑不清。

　　根据法律要求，污染物排放标准制定要依据环境质量要求和技术、经济条件。经多次修订的《火电厂大气污染物排放标准》对烟气中的污染物限值采用浓度控制，且对烟气排放中的氧含量进行折算以防止通过空气稀释排放，同时还规定了必须安装烟气连续监测系统对排放浓度进行以分钟为时间尺度的连续监测和以小时为时间尺度的排放监督。但是，法律中又增加了自上而下分配、以控制年度污染排放量为基础的总量控制制度。排放总量监管是通过运行一年的情况、以物料衡算法（甚至用环保部门给定的污染物脱除效率核算）结果来评判是否满足要求，管理方法更为粗放。

　　达标排放、排污收费理论上讲都是为促进污染治理，通过标准限值或者收费标准调整，都能达到环境质量改善目的。由于达标排放之后污染控制边际成本已经大大高于按社会平均治理成本原则确定的排污收费成本，收费的效果除了加大征收成本和企业成本外，起不到推动污染治理作用。

2、许可责权不清、管理重复。

　　对于火电厂二氧化硫控制提出的种种要求，虽然可从顶层法律或者法规中找出依据，但更多依据是模糊的。如中国火电厂根据环保部门要求已经基本上取消了烟气旁路，而且装设的全烟气在线连续监测系统（CEMS）已实时与环保监管部门联网，在此情况下，不论是法理上还是道理上污染防治设备理应由企业自主选择。但实际工作中，污染治理技术和设备的决定权主要还是集中在环保行政部门。

　　如根据法规和配套文件，一个新建火电厂脱硫工艺路线、设备选型中，环评机构、政府所属的环评评估机构、环评审批机构、总量分配机构、其他监督管理部门等都会起到决定性影响，这些影响既包括批复、否决、指定、建议等，也包括以上机构组织的专家审查要求。经常会有这种情况，企业提出的技术路线如果环保部门、评估部门、甚至某位官员、“红顶”专家不同意，企业也不敢选择。但是起决定性影响的机构、人员在法律中并没有清晰的责任。如果企业执行了环保部门同意的措施但达不到预期治理效果，除了企业不能通过竣工验收或者要承担超标排放的法律责任外，并没有同意部门应承担的责任。从另一方面看，若由企业完全独立选择污染治理措施或者监测设备，则会冒着无法竣工验收、不能享受环保电价或财政补贴的风险。

　　在监管中，国家环保行政主管部门与地方行政主管部门的责权也不清晰，一个电厂（甚至一个指标）往往受到多级环保行政主管部门中多个管理部门的监管。环保行政主管部门与行业主管部门的责权也不清晰，往往多个行政机关联合发文，如对火电厂超低排放改造要求不仅3个部委两次联合发文，两次联合发文单位的次序也不相同，且地方政府相关机构也发文提出改造要求。这些要求自然派生出对同一事项的多级监管、混合监管的情况。

3、许可割裂多变，数据口径不一。

　　如长期以来将法律确定的环境影响评价割裂成环保评价、水土保持方案两个部分，分别由环保行政主管部门和水行政主管部门审批，形成事实上的两个审批。将一项二氧化硫排放许可割裂成排放标准达标、总量控制、环境质量达标、清洁生产审核、国家专项行动等多项许可或要求，以及排污权有偿使用等多项约束。且由于许可或约束变化太快，如排放标准修订时对新老机组同时提出要求，对环保技术改造要求过于频繁等。

　　一些按环评批复要求建设的电厂投产之日就面临改造，有些刚建成脱硫装置的机组还未投运就被淘汰，在近十年中，火电厂脱硫装置因行政要求改变而多次改造已是普遍现象。污染排放数据口径不一，火电厂的污染排放数据有多个“口径”，如排污收费数据、CEMS监测数据、总量核算数据、环境统计数据等，且并不完全一致，对正确判断电厂污染，制定污染控制政策和具体措施产生误导。

以上问题对火电厂环境管理效果造成严重不良影响。

• 一是制定污染物排放标准要依据“国家环境质量标准和国家经济、技术条件”的法定要求在贯彻中受到干扰，最佳实用技术原则得不到落实，不仅事倍功半，同时延误了环境治理时机；

• 二是加大了环境管理成本，本来一个制度、一个部门、一个机构能够管理好的事项需要数倍的行政机构和人员来管理；

• 三是增加企业负担，包括反复改造污染治理成本、应对各种监督检查的人力成本、停机损失电量成本、过度治理成本等；

• 四是增加社会成本，包括资金、环保产业布局成本等。

• 以上在火电厂排污许可中存在的问题究其原因有普遍性和特殊性两个方面。

主要问题分析

1、普遍性问题方面

① 市场在资源配置中的决定性作用未在法规中得到基本体现。

我国环境保护工作起步于上世纪七十年代初，计划经济模式决定了起点时期环保管理制度采用计划手段。改革开放之后，虽然引进一些发达国家基于市场基础的环境保护管理制度，但仍受体制和习惯的影响。

另外，面对严重的环境污染，老百姓很难从成本——效益上分析方案是否最优。这就造成了环保制度越多越好、环保要求越严越好的假象和舆论氛围，从而推动了环保制度只增不减、严而不优。

② 在法律层面缺乏系统的顶层设计。

我国在环境保护、污染控制、清洁生产、能源节约、循环经济等方面制定了法律，规定了相关制度。但这些法律并不是在一个顶层设计下制定，这就容易造成管理的交叉。加之在立法过程中往往存在较为突出的利益部门化倾向和争权诿责现象，进一步导致制度间沟通协调不够，出现不同的行政部门执行各自的制度时，对同一排污企业进行交叉许可、重复许可。

③ 知行分离，即理论与实践脱节。

各国的污染物排放标准是典型的命令控制型管理方法，是基于污染物的特性选用不同的技术层次，对有毒污染物的控制要求严格得多，核心是强调健康制约，而对常规污染的控制则是环境、经济、技术的协调。我国《环境保护法》规定：“国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准”。但近些年对火电厂提出的污染控制要求经常是偏离了这一要求，如废水零排放的批复屡见不鲜，花了大价钱，实际上很难完全执行；一些带有强制性的排放限值要求和方案也缺乏可靠的成本——效益分析。

2、火电厂特殊性问题分析

① 火电厂以烟囱为特点的排放对人影响直观、深刻，长期以来它既是工业化的标志，也是大气环境污染的标志，即便采用高效污染控制措施，在烟囱排放中以烟尘为主要特征的浓烟滚滚现象（二氧化硫是无色的）已经由水汽替代，但由于肉眼无法区别污染物和水汽，常常被人们误认为污染。这一特点，使火电厂易成为公共环境舆论的焦点，政府对电厂采取更严格的措施往往成为应对舆情的手段。

② 全国约一半的煤炭转化为电力，就单一排放源看，大气污染物排放量大、比例高、影响范围广，社会影响大，从而也容易成为关注重点、成为法规约束重点和政策试点重点。

然而，人们往往容易忽视了一个科学事实，燃煤多并不等于排放量就大，关键要看采取了什么措施；排放量大并不等于对环境质量影响大，关键是要看电厂布局和排放方式以及与大气扩散和输送条件；对环境污染是否严重，不是仅看一个行业所占排放比例的大小，而是要看此行业对全社会的综合影响，更要从个体企业看对环境质量的影响大小。如果中国用于燃料的煤炭都用于发电而不是散烧，发电污染排放比例为百分之百，则现在中国大气环境质量不是更差而是更好。

③ 对火电厂这一独特污染源，在法规中虽然有专门的规定（如大气法），但是，除了执行火电厂专门排放标准外，并没有免除法律普遍性规定要求，造成了火电厂既要执行专门性规定，又要执行普遍性规定，正如要在西服上再套上长袍马褂，要求重叠不可避免。

④ 因火电厂绝大部分是国有企业、且央企又占据主导地位，“听话”“好管”“好出政绩”成为行政部门、甚至企业自身在环境领域推进管理创新、技术创新的追求。

解决问题的方法和原则

1、寻找解决问题的“钥匙”

国家已经确定了解决问题办法，即整合现有各种许可和管理要求，实行“排污许可的‘一证式’管理”。但“一证式”管理改革突破口在哪里？

笔者认为，把握好环保管理制度的科学性、法律支撑、可操作性三要素之间的关系是破解问题的突破口和方法。图2是笔者提出的环境管理制度科学性、法律支撑、可操作性三要素关系概念图，解决问题的“钥匙”就是要推进图左侧图形表达的关系向右侧发展。

图2具体解释如下：S、I、M区分别代表环保管理制度的科学性、法律支撑、可操作性三个要素，三个区分别交汇成A、B、C、D区，A区表示制度有操作性、科学性但没有法律支持；B区表示制度有法律支持、有可操作性但没有科学性；C区表示制度有科学性、有法律支持、但不具备可操作性。可见，D区是理想情况，即制度既有科学性又有法律支撑且有可操作性。随着改革不断推进、社会不断发展、环境要求不断提高，各个区的大小是动态变化的。改革就是不断扩大D区的过程，即促进A 、B、C区转化为D区、减少S、I、M区的过程。

排污许可“一证式”管理改革对环保制度的影响是多方面的，牵一发而动全身。仅从需要讲，不仅需要调整现行环保法规中的管理制度，且要调整一些相关法律如《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《节约能源法》等的相应制度，若条件具备，更应当从环境基本法入手，对法规体系进行重构。但改革是渐进的，短期进行“休克式”环保法律体系和内容的全面改革既不现实也非常有害。

2、破除障碍，提高办事效率，适应建设法制政府要求

　　“一证式”管理改革是环境管理基础制度的改革，是中央与地方政府、政府与企业间生产关系重新调整的革命。既是政府部门间污染控制的权利和责任再平衡的改革，也是政府与排污企业间监督与被监督内容、方式的重大改革。总体看，是一场要求政府环保部门“革”自身命的改革，改革成败取决于政府对“一证式”改革的认识和决心，以及对建设法制政府的认识和信心。

　　“一证式”管理改革不仅要满足现行排污许可设定主体和实施主体合法性要求，也要符合法制化政府改革要求。根据《行政许可法》规定，我国设定行政许可的最低位阶为地方政府规章，但这种许可受到严格限制且具有临时性，不能超过1年。而国务院各部委的部门规章不得设定行政许可，只可对实施上位法设定的行政许可作出具体规定。行政许可实施机关是行政机关或者授权的具有管理公共事务职能的组织，但不能是第三方组织；

　　同时，四中全会提出：“根据不同层级的事权和职能，按照减少层级、整合队伍、提高效率原则，合理配置执法力量”，在包括资源环境在内的领域“推行综合执法”。因此，排污许可需要行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理行政许可，这是在一个主体内部如何分工的规定，即“内部千条线，对外一根针”。同时，国务院提出：“凡能实现网上办理的事项，不得要求群众必须到现场办理；能通过网络共享的材料，不得要求群众重复提交；能通过网络核验的信息，不得要求其他单位重复提供。”“打通数据壁垒，促进各部门、各层级、各业务系统互联互通”。

3、整合许可，知行合一，化繁为简 

　　整合之后的“一证式”管理，是行政许可整合平台、监管要素综合平台、法定基础数据提供平台、监测（监管）方法整合平台、各级政府监督整合平台，以及污染纠纷处理依据（许可证是法律文件，且是唯一的法律文件，否则不是“一证式”）。整合的核心在于“合”，而“合”的依据是《行政许可法》的基本要求。

　　《行政许可法》对于即便允许行政许可的事项，如果能够予以规范的可以不设行政许可，如“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”。可见，对于取消了烟气旁路的燃煤电厂的烟气排放应当是能够满足“事后监督”条件的，对于可以不设行政许可的情况在排污许可整合中简化、淡化甚至取消多重的许可要求。因此，通过“整”，以多污染物综合防治替代单一污染要素的单一防治，以统一监管，替代多层级、多部门、多机构、多方式监管，从而达到环境为本，知行合一，责权一致，化繁为简“合”的目的。而不是通过“整”，把现行的许可机械叠加到一个许可证上，使不合理的许可在法律上更加稳固、更为繁杂。尤其是要通过“一证式”许可证，“将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式”。在整合中，凡是整合不到许可证中与排污监管相关的规定、规范、指南、路线等，都不是排污许可要求，可由企业自主选择。

排污许可“一证式”管理改革建议

　　综上，笔者提出排污许可“一证式”管理改革后制度框架图，见图3。

　　比较图3与图1可看出：对火电厂排污许“一证式”管理直接相关的制度是污染物综合排放标准、环境影响评价以及地方政府规章。其余环境管理制度如有必要都通过这三个基本制度实现，这就减少了多个部门、多个制度直接对电厂的管理，把大量政府需要协调的工作留在了政府内部完成，从而达到了“一证式”管理改革目的。之所以将地方政府规章放到如此重要位置，是因为地方政府对环境质量负责是环保法规定的基本法律责任，这样，可以使责权利紧密结合。改革后对火电厂有重要影响的环境管理制度相关关系以及关键要素进一步说明如下：

　　（1）火电厂建设项目环境影响评价制度要改革。改革后环境影响评价的主要任务是确定厂址、排放口的设定要求、建设过程的隐蔽性环境问题的措施、风险预防、公众参与问题等。凡可以事后监督的污染排放均由企业自主解决，环境影响评价不宜对可以事后监管企业提出的污染防治措施进行限制和批复。即便企业对污染治理措施进行了变更，只要不加重影响环境质量或不增加排放许可的排污数量，政府也不　宜过多干预。对难以事后监管的污染排放，在环评中应当提出需执行的技术规范或要求，并在许可证中予以对接。

　　（2）排放总量、污染防治计划、最佳可行技术、非强制性技术规范等对制修订排放标准起指导和支撑作用，除排放标准或许可证中明确的技术规范引用外，其余均为企业自主选择内容，不作为许可内容。

　　（3）将气态污染物、水污染物排放、固体废物处置、噪声防治等要求通过制（修）订火电厂污染物综合排放标准，可综合成一个排放标准。

　　（4）对火电厂大气污染物排放控制采用排放浓度限值要求，并采取事后监管方式。

　　（5）竣工验收与核发许可证合并，取消竣工验收。

　　（6）企业根据国家规定的监测技术规范自主监测，由国家环保行政机构所属的第三方负责校验。

　　（7）所有污染排放数据和环境数据应当统一为一套数据，污染物排放总量统计可以监测或核算方式，但数据只能有一套，且应与节能、碳排放管理的数据之间共享。

　　（8）建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”抽查机制，增强企业守法自觉性，限制监管部门的自由裁量权。只确定一家行政机构对企业进行排污许可和一家机构进行监督（具体监督方式为“双随机”）。

作者：王志轩　中国电力企业联合会党组成员、专职副理事长

原文发表于11月7日《中国能源报》4 版